Fragmentación del Estado en los procesos de paz colombianos
Por Juan Carlos Rincón Escalante
El siguiente texto, que fue revisado y enmendado por Guillermo Otalora, pretende realizar un sucinto resumen histórico de los procesos de paz en Colombia desde el gobierno Betancur, y evidenciar cómo la fragmentación dentro del Estado le agrega una capa de complejidad a cualquier intento de negociación. Para esto, se basa en gran medida en un documento del Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Universidad de Los Andes, que fue publicado en el 2001 y puede ser consultado oprimiendo aquí.
1. Breve recuento histórico de los procesos de paz
1.1 Los indultos y amnistías de Belisario Betancur (1982-1986)
La presidencia de Belisario Betancur trajo consigo un cambio novedoso en la forma de entender el problema de la guerra. En su discurso se vinculaban, por primera vez, “dos problemáticas que hasta entonces se habían analizado y enfrentado separadamente: la necesidad de alcanzar la paz y la urgencia de llevar a cabo un proceso de reformismo político, económico y social”[1].
Por eso, su estrategia se enfocó en tres puntos: (1) una Cumbre Política donde se invitó a las principales corrientes a reflexionar sobre las reformas que debían llevarse a cabo; (2) una comisión de paz que contaba con 40 miembros encargados de prestar asesoría jurídica de naturaleza variada sobre los obstáculos de la reincorporación de las fuerzas armadas; y (3) una serie de leyes de paz que buscaban (a) otorgar concesiones en términos de responsabilidad penal a los alzados en armas, de modo que se facilitase su reincorporación, y (b) atacar la causa estructural de la violencia (identificada como la desigualdad y la falta de participación política) a través de reformas institucionales.
Los resultados de los esfuerzos del Gobierno fueron acuerdos de tregua y cese al fuego con las FARC, el M-19 y el EPL[2]. Lo allí pactado, sin embargo, no tuvo futuro. El “Diálogo Nacional”, un espacio de conversación entre delegados del Gobierno y el M-19 sobre los temas del acuerdo, fracasó por el desinterés de Presidencia en darle peso más allá del cumplimiento formal. Poco tiempo después, el 6 de noviembre de 1985, el M-19 se tomaría el Palacio de Justicia reclamando un juicio público del presidente por el incumplimiento del acuerdo[3]. La tregua con las FARC, que alcanzó a prorrogarse un año más del planteado, permitió la creación del movimiento político Unión Patriótica, pero la imposibilidad del Gobierno de aprobar las reformas estructurales prometidas, la fractura interna del grupo guerrillero, y la aniquilación sistemática de los miembros de la UP, condenó el proceso. El texto del CIJUS no se refiere al resultado del proceso con el EPL, aunque, como se mencionará más adelante, esta guerrilla sólo se desmovilizó en el Gobierno de Gaviria. La oposición constante del Congreso a una verdadera reforma política redujo los triunfos del gobierno Betancur a dos leyes: una de amnistía y otra de indulto, las cuales no fueron suficientemente atractivas para los grupos.
1.2 La paz con el M-19 de Virgilio Barco (1986-1990)
Ante la situación desalentadora que quedó tras Betancur, el Gobierno del presidente Virgilio Barco intentó distanciarse, al menos en el método, de lo realizado por su antecesor. Su presidencia se divide en dos tipos de actitudes frente a los grupos guerrilleros: (1) la etapa del “cambio para la Reconciliación, la Normalización y la Rehabilitación”, que se identifica con proyectos iniciados en la primera mitad de su mandato, y (2) la etapa de “la Iniciativa Para la Paz”, con la que culminó su gobierno y logró la desmovilización del M-19.
Barco retomó la conclusión de Betancur sobre las causas del conflicto, pero se alejó, en principio, de la apertura al diálogo que caracterizó a su antecesor. Por eso en su primera etapa de mandato buscó acercarse a las poblaciones marginadas por el Estado (“reconciliación”[4]), fomentó la utilización de procedimientos democráticos para solucionar conflictos (“normalización”), y promovió un intervencionismo estatal enfocado a la reducción del desequilibrio económico y social presente en varias regiones del país (“rehabilitación”)[5].
El 29 de mayo de 1988, el M-19 secuestró al líder conservador Álvaro Gómez, lo que desató un debate nacional sobre el conflicto y la pertinencia de buscar una salida negociada. En efecto, el Gobierno Barco empezó acercamientos con el grupo guerrillero[6] que desembocaron en una propuesta por etapas para terminar con la desmovilización del M-19. La inclusión del legislativo en las conversaciones fue un cambio importante que involucró directamente al Congreso. Después de dos años de negociaciones, el Gobierno Barco se comprometió a impulsar una reforma constitucional o una constituyente, y el M-19 se desmovilizó. Durante todo este tiempo, las FARC recrudecieron sus ataques y no aceptaron invitaciones para participar en las negociaciones.
1.3 La constituyente durante César Gaviria (1990-1994)
Las reformas estructurales a la institucionalidad colombiana que buscaron los Gobiernos de Betancur y Barco fracasaron. Las leyes que lograron pasar fueron ampliamente modificadas y sus efectos se diluyeron en el proceso legislativo. Al posesionarse César Gaviria, la crisis de las instituciones colombianas estaba llegando a un punto álgido, y desde el final del Gobierno Barco se vislumbraba la convocatoria de una Asamblea Constituyente como la única herramienta para introducir las reformas necesarias. El presidente liberal centró su política de paz en dos ámbitos: (1) la nueva Constitución y (2) la “Estrategia Nacional contra la violencia”.
La Constituyente era una oportunidad única para atender todos los problemas sociales, económicos y de infraestructura institucional que habían sido identificados desde Betancur como causales de la guerra. Para el presidente, la Constitución “facilitaría la reincorporación de los grupos alzados en armas a la vida civil”[7], por lo que, además de todos los cambios institucionales y la inclusión de la paz como un derecho fundamental, en los artículos transitorios de la Carta se le otorgó la potestad al ejecutivo de (a) otorgar mecanismos de participación política a los grupos desmovilizados y (b) conceder indultos en los procesos de paz.
Añadido al esfuerzo constituyente, Gaviria creó una “Estrategia Nacional contra la violencia” que (1) seguía los lineamientos de Barco sobre las etapas para llevar un diálogo de paz, (2) buscaba fortalecer el monopolio estatal de la fuerza y su presencia en el territorio colombiano y (3) instauró una novedad en los procesos de paz colombianos: la negociación sin cese al fuego.
Durante sus cuatro años, el Gobierno negoció y logró la desmovilización del PRT, el EPL, el Movimiento Armado Quintín Lame y la Corriente de Renovación Socialista, así como la desmovilización de milicias populares de Medellín. En junio de 1992, cuando las negociaciones con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (unión de las FARC y el ELN) se cayeron, inició la “guerra integral” contra los grupo armados.
1.4 La ingobernabilidad de Ernesto Samper (1994-1998)
Cuando Samper llegó a la presidencia, creó la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, una especie de “superministerio” donde el comisionado centralizaba todas las funciones relacionadas con los acercamientos de paz, y además, tenía poder decisorio y comunicación directa con presidencia. Siguiendo la línea de la guerra integral, Samper llegó con la idea de negociar sólo cuando hubiese intenciones reales de paz de las guerrillas[8]. No obstante, debido a sus escándalos, todos los intentos de paz se vieron saboteados[9], y salvo en algunos momentos específicos, la guerrilla se negó a sentarse con el Gobierno.
Liderados por el comisionado, el Gobierno inició acercamientos con las FARC, el ELN, el EPL y el Movimiento Jaime Bateman Cayón. De la época Samper se desprende la primera mención por parte de las FARC de la necesidad de una zona de despeje, y el primer intento del Gobierno colombiano por darle viabilidad a esa propuesta. Enfrentado a un congreso fragmentado y distraído por la investigación del proceso 8000, Samper tuvo que dedicarse a pasar proyectos centrados en el fomento de los derechos humanos, el acercamiento estatal a los grupos marginados, la atracción de intervención internacional para afrontar los problemas institucionales y fortalecer las fuerzas armadas[10]. Pese a sus intentos, su falta de capacidad para gobernar dejó a Colombia en una grave crisis de legitimidad, tanto interna como internacionalmente. Eso le dio pie a los grupos guerrilleros para negarse a conversar con el Gobierno, acercarse nuevamente a la sociedad civil[11] y seguir su crecimiento[12].
Debido a que el documento del CIJUS que ha orientado esta sección del ensayo sólo llega hasta el Gobierno Samper, no hace mención de lo ocurrido durante la época Pastrana. Como se sale de nuestros intereses repetir el rigor metodológico que permitió llegar a las conclusiones sobre la fragmentación en el ensayo del CIJUS, no se tendrá en cuenta este período histórico, ni el del Gobierno Uribe, en la siguiente sección. No obstante lo anterior, nos parece conveniente hacer unas anotaciones sobre la época, basados en literatura secundaria.
1.5 La oxigenación del Estado en Pastrana (1998-2002)[13]
La prioridad de Pastrana fue recuperar la confianza institucional que se había perdido con el escándalo del proceso 8.000. El presidente conservador buscó (1) obtener apoyo internacional al Estado y al eventual proceso de paz con las FARC, (2) fortalecer mediante inversión económica extranjera las fuerzas armadas, y (3) atacar las causales de la violencia mediante la inversión social (fomentada por el Plan Colombia). Reviviendo las discusiones que se habían dado en la época Samper, creó la zona de despeje donde inició conversaciones con las FARC. También intentó acercamientos con el ELN y los grupos de autodefensas.
Su concepción sobre las causales de la guerra es la misma que se tiene en Colombia desde Betancur. Sin la reparación de los hondos problemas sociales y económicos del país, una paz duradera es imposible. A pesar de la obtención de una considerable cantidad de recursos internacionales, las negociaciones fracasaron. La falta de apoyo por parte de los movimientos políticos[14], sumado a la desconfianza de la sociedad social y al aparente desinterés de las FARC por alcanzar un acuerdo final[15], condenaron los intentos de Pastrana.
1.6 La guerra y la paz de Álvaro Uribe (2002-2010)
Con un país decepcionado por el fracaso de las negociaciones de Pastrana, Álvaro Uribe llegó a la presidencia manteniendo un discurso abierto al diálogo siempre y cuando los grupos armados cesaran inmediatamente sus acciones violentas[16]. La visión de Uribe sobre la guerra se alejaba de aceptar las motivaciones políticas de los armados y promovía una avanzada militar que recuperase lo que el Gobierno veía como terreno perdido durante años de negociaciones y concesiones infructuosas.
Las Autodefensas Unidas de Colombia, quienes venían conversando con la Iglesia Católica y el Gobierno desde la época Pastrana, aceptaron la propuesta de Uribe y decretaron un cese unilateral de hostilidades. Así se inició un proceso que culminó con la desmovilización de más de 36.000 hombres. Cabe agregar que, hoy día, hay varios procesos judiciales que investigan una presunta falsa desmovilización de este grupo[17]. El ELN manifestó su interés de negociar con el Gobierno Uribe, pero, pese a que hubo acercamientos que llevaron a una reunión en Caracas, el proceso fracasó. Con las FARC hubo un enfrentamiento frontal constante que buscaba su derrota militar.
2. El obstáculo de la fragmentación estatal
El camino a un acuerdo de paz está plagado de obstáculos de distinta índole, la gran mayoría estudiados a profundidad en una extensa literatura. En el 2001, dentro de la coyuntura del proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC, el CIJUS realizó un trabajo que se centró en un problema no estudiado hasta el momento: la fragmentación estatal. A continuación, utilizando el resumen histórico del apartado anterior, se retomarán las conclusiones allí planteadas y se propondrán ideas actualizadas al contexto contemporáneo.
En los 16 años de estudio transcurridos entre el gobierno Betancur y el gobierno Samper, el ejecutivo fue el líder indiscutible de la búsqueda de la paz. Se encargó de realizar acercamientos con los grupos guerrilleros, de crear organismos encargados de pensar soluciones a las causas de la guerra, de acercarse a los académicos y a los distintos sectores ideológicos interesados en las negociaciones, de lidiar con un congreso renuente a ser el foro democrático por excelencia para discutir la paz, y de utilizar distintos mecanismos para enfrentarse a los problemas de orden público que surgieron de distintos actores.
Durante este período de tiempo, la paz no pudo entenderse sin la fuerza del Ejecutivo. Después de publicados los resultados del estudio del CIJUS, la situación no cambió. Fue Pastrana quien lideró todos los esfuerzos de paz con las FARC, y Álvaro Uribe definió el tono del acercamiento a los grupos guerrilleros durante sus 8 años de mandato. En las negociaciones de paz que motivan este proyecto, sigue siendo el Ejecutivo el centro gravitacional de los esfuerzos de paz. Fue una comisión del gobierno Santos quien realizó las negociaciones exploratorias y la que firmó la agenda de las negociaciones que ahora están en curso. 30 años después de Betancur, la paz sigue siendo un proyecto que el Ejecutivo entiende como propio. Las lecciones históricas, entonces, cobran especial relevancia.
La iniciativa solitaria del Ejecutivo generó muchos problemas al tener que acudir a las otras instancias de poder dentro del Estado. Betancur vio cómo todas sus comisiones fracasaron gracias a que lo discutido en ellas no tenía ningún tipo de repercusión en los órganos de decisión. Cuando el presidente acudió al Congreso, tuvo una experiencia agridulce: logró aprobar una ley de amnistía y otra de indulto, muy necesitadas como herramientas para sus planes de paz, pero sus reformas estructurales al régimen político, parte esencial de su compromiso con las guerrillas, fueron diluidas en el Congreso. Las leyes que le aprobó el Congreso no eran lo que había propuesto, ni mucho menos lo que había prometido a los grupos armados. Su incapacidad de obtención de resultados legislativos fue vista como un incumplimiento de sus compromisos.
Desde entonces, hubo un actuar similar del Congreso en todos los gobiernos: “los parlamentarios no tenían problemas en cooperar con el ejecutivo cuando las motivaciones de reforma no estuvieran ligadas con aspectos que afectaran negativamente sus intereses particulares”[18]. Debido a que las demandas de los grupos armados eran mayoritariamente políticas (de apertura democrática, reforma política y creación de mecanismos de participación), la reforma política fue un proyecto continuo del ejecutivo y una negativa sistemática del Congreso. A los parlamentarios no les interesaba ceder su poder y no permitieron que el gobierno realizase los cambios que necesitaba para llevar a buen puerto las negociaciones.
Incluso cuando Virgilio Barco intentó involucrar a los parlamentarios directamente a través de funciones de consejería muy limitadas, el congreso pareció desinteresado en tramitar la reforma constitucional que el gobierno necesitaba. Cuando el presidente liberal intentó utilizar mecanismos diferentes al Congreso para introducir la reforma al ordenamiento jurídico, se encontró con el otro gran fragmento del Estado: las altas cortes. Silenciosas durante el gobierno de Betancur, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia intervinieron en la época Barco y detuvieron al ejecutivo en sus intenciones de saltarse al Congreso. Haciendo uso de su posibilidad de limitar, introdujeron pautas que el gobierno debía respetar. Bloqueado por los otros dos poderes, Barco entendió que no podía lograr la paz sólo con la fuerza del Ejecutivo[19].
Gracias al desprestigio del Congreso y a la imposibilidad de tramitar una reforma política, la necesidad de una Asamblea Constituyente empezó a cobrar fuerza como una manera de introducir los cambios necesarios. Con la promesa de que se convocaría la Asamblea, se logró finalmente la desmovilización del M-19. Cuando llegó Gaviria y realizó todos los actos para convocar la Asamblea, aún había un problema: la Corte Suprema de Justicia podía declarar inconstitucional el decreto que permitía la convocatoria.
Para sorpresa de muchos, y utilizando argumentos jurídicos discutibles, la Corte no sólo permitió la convocatoria, sino que quitó los límites que el Ejecutivo había impuesto. Gracias a la Corte, la constituyente podría tratar todos los temas que considerase necesarios. Este inesperado respaldo de los magistrados al ejecutivo propició un clima político que desencadenó en la desmovilización de varios grupos armados.
La Asamblea, apoyada por el presidente, disolvió el Congreso e implementó una serie de importantes reformas políticas. De esta manera “heterodoxa” el ejecutivo se libró del bloqueo sistemático que los parlamentarios habían ejercido. La estrategia, sin embargo, fue problemática pues, una vez se eligió un nuevo Congreso y las fuerzas políticas tradicionales recuperaron su espacio en el parlamento, el legislativo ejecutó tres “venganzas”: (1) omitió reglamentar aspectos políticos fundamentales de la Constitución con respecto a participación democrática, (2) limitó la apertura que la misma carta había creado, y (3) legisló, en ocasiones directamente, en contra a lo planteado en ella.
Con la nueva Carta, además, se introdujeron una serie de nuevos actores, dentro de los cuales está el más relevante: la Corte Constitucional. Desde su creación, este guardián de la Carta Política utilizó su capacidad de limitar el actuar del Ejecutivo y el Legislativo en un espectro amplio de temas. Su influencia sobre lo que se puede y no se puede hacer en procesos de paz, hasta Samper, fue muy relevante.
Actualmente, su influencia es aún más poderosa. La Corte Constitucional se ha encargado de orientar políticas públicas y establecer criterios que deben ser cumplidos. Su capacidad de bloquear actos no puede desestimarse, mas aún en un proceso de negociaciones donde se tocarán temas ligados a nuestra Constitución. Sería interesante ver cómo las decisiones de la Corte sobre la Ley de Justicia y Paz y la Ley de Víctimas son especialmente útiles para entender el futuro de las negociaciones con las FARC.
Ya desde Samper el gobierno sabe que sus decisiones no son lo único importante en un proceso de paz. Cuando se creó el Consejo Nacional de Paz (Ley 434 de 1998), se dijo que “la política de paz es una política de Estado, permanente y participativa. En su estructuración debían colaborar en forma coordinada y armónica todos los órganos del Estado, y las formas de organización, acción y expresión de la sociedad civil, de tal manera que trascendiera los períodos gubernamentales”[20].
No se puede evadir, de ninguna manera, la fragmentación del Estado. Entender la complejidad que esto presenta es fundamental para aproximarse a las negociaciones en curso. La historia nos demuestra su gran importancia.
[1] Bejarano, Ana María, et al. Discusiones sobre la reforma del Estado en Colombia: la fragmentación del Estado y el funcionamiento del congreso. Estudios Ocasionales. Centro de Investigaciones Sociojurídicas. Ediciones Uniandes. Facultad de derecho. 2001. p. 24. Disponible en http://cijus.uniandes.edu.co/publicaciones/publicacionespdf/discusionessobrelareforma.pdf
[2] Para reiterar en las concepciones de paz presentes tanto en el Gobierno como en la guerrilla, es pertinente esta cita del estudio del CIJUS: “Una vez pactada esta tregua se concluyó que para la guerrilla era inconcebible el logro de la paz, sin que se adelantara un agresivo proceso de reforma en materia económica, política y social”. Bejarano, Ana María, et al. Ibídem. p. 34.
[3] En el documento del CIJUS se mencionan las distintas teorías sobre las motivaciones del movimiento guerrillero al momento de realizar la toma. No obstante las visiones encontradas y los intereses ocultos, el discurso público del M-19 rondó en torno a un incumplimiento por parte del Gobierno de lo pactado. Bejarano, Ana María, et al. Ibídem. p. 37 y 38.
[4] Con la población que, dado el desinterés histórico del Gobierno, se había acercado a las guerrillas
[6] El interés del M-19 en negociar estaba impulsado por el desprestigio que había sufrido desde la toma del Palacio de Justicia.
[9] “Sería muy difícil entender un período tan complejo de la historia de Colombia sin incluir la historia de la crisis del gobierno como determinante no sólo del fracaso de la política de paz y el distanciamiento con los grupos subversivos con los que se pretendía establecer una negociación” Bejarano, Ana María, et al. Ibídem. p. 127.
[10] Otra explicación a este enfoque, además de la oposición del Congreso, fue la existencia de la Constitución de 1991, la cual se veía como el arreglo a muchos de los problemas institucionales que se venían denunciando desde la década del 80.
[11] El ELN, por ejemplo, a través de su “Acuerdo de Puerta al Cielo”, se negó a conversar con el Gobierno y se dedicó a hablar directamente con representantes de la sociedad civil. Bejarano, Ana María, et al. Ibídem. p.161 a 164.
[12] “Mientras que los militares ganaban autonomía, la guerrilla arreciaba el enfrentamiento bajo el argumento de que se encontraba ante un gobierno “ilegítimo”” Bejarano, Ana María, et al. Ibídem. p. 177.
[13] Dice Victor G Ricardo, primer Alto Comisionado para la Paz de Andrés Pastrana: “Quien necesitaba oxígeno no era la guerrilla, era el mismo Estado. En aquel entonces, el Estado no tenía con qué pagar botas para sus cuerpos armados, a dos meses vista de haberse posicionado el presidente Pastrana. El Estado estaba ausente en 200 municipios de Colombia, inclusive en fuerza pública (…) Si quienes fueron enemigos del proceso de paz, analizan realmente quien se oxigenó, yo les diría que se oxigenó el Estado, aunque hubiéramos trabajado por la paz” Villaraga, Álvaro. Biblioteca de la paz: serie del proceso de paz en Colombia. 1982-2002. Fundación Cultura Democrática. 2008 – 2009.
[14] Dijo Carlos Guillén que “no hubo voluntad política de la clase dominante colombiana”. Además cita a Manual Marulanda diciendo que liberales y conservadores dejaron solo a Pastrana. Villaraga, Álvaro. Ibídem. p. 39
[15] Dice al respecto Jorge Orlando Melo: “Visto retrospectivamente, es difícil imaginar qué pensaba el gobierno de Pastrana a finales de 1998. Las FARC habían venido consolidándose militarmente en forma clara, sus frentes se habían fortalecido, las finanzas se habían transformado y sus ingresos se habían multiplicado. Las complejas relaciones con el narcotráfico creaban una nueva situación, así como el relativo éxito de las vacunas, los secuestros y las extorsiones. ¿Con base en que podía pensarse que una guerrilla con algunos notables éxitos militares, financieramente exitosa y con posibilidades de expansión, fuera a negociar la paz?” Melo, Jorge Orlando. “¿Los procesos de negociación: una estrategia contra la paz? Septiembre de 2012. En, http://www.jorgeorlandomelo.com/procesosnegociacion.htm
[16] Agencia Colombiana para la Reintegración. “Proceso de paz con las autodefensas”. 29 de Noviembre de 2012. En,
http://www.reintegracion.gov.co/Es/proceso_ddr/Paginas/proceso_paz.aspx
[17] Al respecto algunas notas de prensa: NTN24 “Exjefe paramilitar asegura que falsa desmovilización de las Farc tuvo fines políticos”. 19 de febrero de 2012. En, http://www.ntn24.com/noticias/exjefe-paramilitar-asegura-que-039672; El Universal, “Crece escándalo por “falsas desmovilizaciones””. 7 de marzo de 2011. En,
http://www.eluniversal.com.co/cartagena/nacional/crece-escandalo-por-falsas-desmovilizaciones-13231; Semana, ““Miembros de las AUC sumaban 15.000 0 16.000, al final se desmovilizaron 31.000”, el alemán”. 7 de marzo de 2011. En, http://www.semana.com/nacion/miembros-auc-sumaban-15000-16000-final-desmovilizaron-31000-aleman/152938-3.aspx; La Silla Vacía, “¿Quién se quedó con la plata de la desmovilización del Cacica Gaitana?”. 23 de febrero de 2012. En,
http://www.lasillavacia.com/historia/quien-se-quedo-con-la-plata-de-la-desmovilizacion-del-cacica-gaitana-31569; La Silla Vacía. “Las diez preguntas sobre la falsa desmovilización del Cacica Gaitana que tiene a Uribe trinando”. 21 de enero de 2012. En,
http://www.lasillavacia.com/historia/las-diez-preguntas-sobre-la-falsa-desmovilizacion-del-cacique-gaitana-que-tiene-uribe-trina; El Espectador. “Mancuso dice que falsa desmovilización tuvo fines políticos”. 19 de febrero de 2012. En,
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